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梦回故乡

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有缘得闻佛法,聆听佛陀的教诲,今生无憾。 有幸于佛历2556年2月19日(2012年3月11日)观音菩萨圣诞,在普照寺观音殿接受仁昌法师为众佛子受持“三皈五戒”,法名:圣春。以后以三皈五戒为准则,守护戒体,宣扬佛法,弘法利生,度己度人。 不为自己求安乐,但愿众生得离苦。

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第七章生态文明建设的制度保障  

2016-07-19 20:26:49|  分类: 2016继续教育 美 |  标签: |举报 |字号 订阅

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第七章生态文明建设的制度保障

第一节加强生态文明制度建设

一、生态文明制度建设的重要性生态文明制度建设是生态文明建设的根本保障,它为生态文明建设提供规范和监督、约束力量。没有制度的制定、执行和完善,就没有生态文明建设实践的顺利进行。

生态文明制度建设,能够深化对生态文明建设的再认识,有助于保证生态文明建设的整体发展方向。为了保证生态文明建设的方向,加强生态文明制度建设,要全面审视生态文明建设的方方面面,反思实践中存在的各种问题,要详细研究具体建设的道路、目标及手段、方法的选择。这是一个再反思、再认识和再提高的过程,它使生态文明建设的目标、任务、措施等方面更加合理和完善。

生态文明制度建设,能够为生态文明建设提供行动的标准,保证生态文明建设有据可依。制度是各种法规、章程、规约等的总称,是人们行动的准则和依据。生态文明制度建设,要制定出符合生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制等。根据十八大报告,这些制度包括:国土空间开发保护制度、耕地保护制度、水资源管理制度、环境保护制度、资源有偿使用制度、生态补偿制度、责任追究制度和环境损害赔偿制度等。生态文明制度的好坏,决定了生态文明建设的成败,好的生态文明制度将能使建设事半功倍,而坏的制度则能使建设半途而废。各种制度的完善以及各制度间的相互配合、整合是使生态文明建设得以正常运转和发挥预期作用的根本依据。

生态文明制度建设,能够发挥约束和监督作用,促使生态文明建设更好更快地发展。生态文明建设需要通过制度的有效监督和检查才能确保其更好更快地发展。生态文明建设中的一切活动需要对制度负责,需要做到规范优先,需要确保制度的执行力,从而维护制度的严肃性和权威性。通过多种手段和形式对生态文明建设进行检查,了解制度落实的情况,及时与有关部门进行沟通,纠正实际存在的问题,避免建设中的偏差,解决和处理建设中违反制度的各种情况。科学、合理、正确的生态文明制度的贯彻落实和遵守执行是生态文明建设的根本保证,如果缺少制度的约束,将会呈现混乱无序的状态。

一、生态文明制度建设面临的矛盾问题生态文明制度建设是生态文明建设必不可少的制度支持,它的实施将带来人们的生产方式和生活方式的转变。因此,在制定实施的过程中必然会遭遇各种矛盾和挑战。这些矛盾与挑战既可能来自于传统观念的束缚,也可能来自既得利益的阻碍,还可能来自于技术条件的落后等方面的原因。概括起来突出表现在三个方面:(一)生态文明制度建设的紧迫性与观念滞后的矛盾建设生态文明是中国消除资源环境威胁,实现可持续发展的必然要求。目前,我们面临着资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势,迫切需要建章立制。我国环境容量有限,且十分脆弱,我们要在2020年实现全面建成小康社会的宏伟目标,就必须树立尊重自然、顺应自然、保护自然的生态文明理念,推进制度建设,建立长效机制。但是目前人们的观念相对滞后,一些领导干部还没从唯GDP的思想桎梏中跳出来,不少领导干部还没有充分认识到生态文明建设的重要性和紧迫性,对其内涵和本质缺乏深入的思考。公众的生态意识还很欠缺,过度消费、高碳出行、甚至破坏环境等行为还在一定范围内盛行,如捕食野生动物、偷排污水废弃物、市民生活垃圾不分类乱堆放等行为还时有发生。思想是行动的先导,如果不改变广大干部、公众生态文明观念淡薄,生态文明制度建设就可能会成为空中楼阁。

(二)人们追求幸福生活的期待与生态文明制度建设滞后的矛盾中国现代化发展已经步入一个新的历史阶段,大多数百姓摆脱了基本生存需求的制约,已从追求生活水平提高转变到全面提升生活品质。人们过上幸福美好生活的新期待,对支撑生态文明建设制度供给不足提出了新的挑战。由于长期重点关注经济指标,而忽视了环境建设和生态保护,制度建设更是滞后,目前还无法满足人们过上幸福美好生活的诉求。人们期望吃得绿色、穿得绿色、行得绿色、住得绿色、用得绿色,只有体验到绿色,才能感悟到幸福、美好。但目前状况是人均绿地不足、分布不均,食品安全存在隐患、城市建筑密集、房价过高、土地短缺、交通拥堵、空气不达标、水质令人担忧、垃圾占田围城,等等。如果生态文明制度建设滞后的现状不能尽快改变,人们对幸福生活的期待就会化为泡影。

(三)现有发展格局与生态文明制度建设的矛盾目前,长期存在的重经济发展轻环保投入、重经济发展轻生态建设的格局没有根本改变,生态文明制度建设始终没有提到重要议程,使得资源过度开发、环境总体恶化的趋势没有根本改变。如土地开发的刚性需求与城市土地存量不足的矛盾、城市人口快速增长与垃圾围城处理技术和能力不足的矛盾、工业增长中废水废气的增长快于处理设施和能力增长的矛盾,以及人们生活水平提高带来了私家车数量的巨增,道路资源供给与机动车保有量的矛盾,等等。诸如土地瓶颈问题、垃圾问题、空气、水质问题等,如果没有制度保障就不能得到很好的解决,不仅影响到经济的发展,而且还会引起一定程度的社会危机。

三、推进生态文明制度建设的途径生态文明制度建设是一个庞大的系统工程,要动员和整合全社会的力量加以推进;要把生态文明作为落实科学发展观的战略任务融入各级政府的决策、评价、考核之中;要把生态文明建设作为世纪工程、基础文明建设来实施;要实施教育优先、规划优先、补偿优先三大战略;着力实现从现代化到生态现代化的发展方式、消费方式、管理方式、创新方式四大转变。

(一)制定生态文明发展的总体规划制定一个相应的发展规划是生态文明制度建设取得成功的必不可少的环节。从国家层面上,要制定长远的国家级的发展规划,统一协调和制定国内经济、政治、文化等各个领域发展的方针、政策、目标和计划。国家级的规划应以原则性为主。各个地方的生态发展规划根据国家规划的精神,结合自身的条件和特点,制定本地区的具体发展规划。

(二)加快相关法律法规建设我国环境法制建设起步较晚,还存在许多问题。要在借鉴国外先进经验的基础上,结合我国具体国情,重新确立指导思想,按照防治与保护并重的方针,以十八大精神为指导,确立生态文明地位。根据时代发展要求和生态文明建设的需要,完善现有环境法律体系,加快环境法制建设。

首先,要加快我国的环境立法,针对环境资源中的新问题,加快环境与资源立法的国际合作与交流,引进环境与资源保护的新理念和新的立法手段。

其次,要抓紧制定有关土壤污染、化学物质污染、生态保护、遗传资源、生物安全、臭氧层保护、核安全、环境损害赔偿和环境监测等方面的法律法规草案。逐渐完善我国的环境法律法规,对违法行为要加大处罚力度。对于现有的环境技术规范和标准体系,应该根据实际情况,适当进行修订,使环境标准与环境保护目标能够做到相互衔接。

再次,要在法律法规上落实生态补偿机制,按照资源有偿使用”的原则,建立生态环境补偿制度。坚持“受益者或破坏者支付,保护者或受害者被偿”的原则,严格征收各类资源有偿使用费,完善资源开发利用、节约和保护机制。

最后,要完善地方的环境立法,地方环境的生态立法要突出重点,兼顾其他方面。坚持现实性和前瞻性相结合的原则,根据本地区的实际情况,在科学预见的基础上超前立法,弥补国家立法的滞后性。

总之,我国的生态立法要运用生态学的观点,将生活环境和生态环境作为一个有机体来加以考虑,保护生态环境,防治污染和各类灾害,进而构建一个标本兼治的大环境立法体系。

(三)转变政府职能要强化政府的能源及减排和任期绿化目标等工作责任制,各级领导干部要树立正确的发展观和生态观。各级政府需要把推进各级政府应为推进生态文明建设提供制度基础、社会基础以及相应的政治保障,把生态文明建设的绩效纳入各级党委、政府及领导干部的政绩考核体系。抓紧建立地区资源节约和生态环境建设、保护绩效评价体系,完善相关制度和技术手段。

建立健全监督制约机制,建设或规划的项目对生态环境有重大影响的要进行专家论证,重大污染环境项目要立即停止。要自觉公开环境信息,对涉及公众环境权益的发展规划和建设项目,要通过开听证会或社会公示等形式听取公众意见,接受社会监督,通过建立和实施生态环境违法违规责任追究制度,强化生态行政能力,打造生态型政府,建立有关政策体系,推进生态民主建设。提高生态行政能力,从根本上建设生态文明社会,必须从主要用行政办法保护生态转变为综合运用法律、经济、技术和必要的行政办法解决问题。

第二节生态文明理念下法律体系的构建

健全的生态法律制度体系,既是生态文明的标志,也是生态保护的屏障。改革开放后我们国家制定颁布了许多重要的环境保护单行法律法规,内容涵盖自然生态环境的方方面面(如水、大气、海洋、噪声、资源、森林、污染物、废弃物、动物、危险品等),总共有上百部的法律、法规、规章等。与此同时,我国也相继参加或者缔结了环境与资源保护国际公约和条约,并制定了切实可行的行动计划,履行在所加入的国际环境公约中所承担的义务。30多年来,随着生态环境保护法律制度的不断健全、完善,环保组织机构设置随着环保事业的快速发展而不断加强,形成职能健全的环境保护机构和环境行政执法监督的完整体系。

一、有关法律体系仍不完善我国生态文明的法律形式和体系仍不完善,主要表现在:第一,现行宪法缺乏对生态文明内在要求的考虑,没有明确把“可持续发展”作为环境与资源保护的指导思想;宪法也尚未明确规定公民“环境权”的概念。公民的“环境权”即每一个公民都有在良好环境下生活的权利,而且公民的环境权仅是公民最基本的权利之一,应该被法律认可并受到法律保护。同时,环境保护法作为基本法,其应有地位没有得到立法的确认,现有的单项自然资源法中,也没有把生态环境保护作为主要的立法目标。第二,环境污染、生态保护方面法律法规不健全,制度规定也过于原则性。现行的《环境保护法》只涵盖了污染防治和环境资源保护,且内容主要集中在污染防治上,缺少对自然资源和生态环境保护的具体规定;对于电磁辐射、光污染等方面尚缺乏全面系统的法律规定;更缺乏专门针对农村环境保护的规定。

第三,缺少保障实体法实现的程序立法。

:、立法推动我国生态文明建设(1)从立法价值取向上看,生态文明建设要求摒弃传统极端的人类中心主义和生态中心主义,以尊重自然和保护自然的生态理念为出发点,来处理社会经济发展与环境保护之间的矛盾,不以牺牲生态环境为代价单纯追求经济GDP,立法指导思想要真正以生态文明为立法宗旨,即“坚持节约资源和保护环境的基本国策,坚持节约优先、保护优先、自然恢复为主的方针”。

(2)《宪法》生态化。十八大报告确立中国特色社会主义事业五位一体总布局,生态文明被提高到与物质文明、政治文明和精神文明并列高度。建议将《宪法》序言中社会主义现代化建设目标“推动物质文明、政治文明和精神文明协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明的社会主义国家”,修改为“推动物质文明、政治文明、精神文明和生态文明的协调发展,把我国建设成为富强、民主、文明与和谐的社会主义国家”;将《宪法》第14条中国家厉行节约,反对浪费”修改为“国家厉行节约,反对浪费,建设资源节约型社会”;将《宪法》第26国家保护和改善生活环境和生态环境,防治污染和其他公害”,修改为“国家保护和改善生活环境,维护生态平衡和生态安全,防治污染和其他公害,建设环境友好型社会”;在《宪法》第38条人格权之后增加公民环境权条款,规定“中华人民共和国公民有在生态平衡、健康的环境里生活的权利,同时负有保护环境的义务”。

(3)环境资源立法与时俱进。总体上,以生态文明为终极目标和理想图景确定环境法的法律目的;根据生态文明建设的具体内容和实践需要构建环境法律体系;把生态文明的精神理念转化为环境法律原则,以此指导具体制度建设。具体方面,保持并完善(《环境保护法》的基本地位,同时增加自然生态保护方面的内容,调整环境法的基本原则,把可持续发展作为立法的指导思想,倡导人口、经济、社会与生态相适应。应当制定一部符合生态文明发展理念的((环境基本法》。调整环境法的基本原则,依照十八大的精神将立法重心由现行“经济优先”向“生态保护优先”转移。加强程序立法,落实民众参与制度,提高环境法律的可操作性。注意与国际环境法的协调,加强环境保护上的国际合作。同时,还要加强资源节约型社会、环境友好型社会方面的立法。 (4)适应生态文明建设环境刑事立法变革。刑法作为社会正义、秩序维护的最后一道屏障,理应介入环境保护这一重要的社会问题。环境刑事法律既是生态文明的要求,又是生态文明的产物。生态利益中心主义”取代“人类利益中心主义”,以自然环境中心主义为立法指导理念,着眼于“生态利益”保护立场,将生态学原理运用到环境刑法政策思想、立法原则、犯罪构成、归责原理和刑罚措施中;立法指导思想领域深入贯彻科学发展观;坚持以人为本和可持续发展理念。拓宽环境刑法保护环境要素范围,环境要素、环境条件应当包括大气、海洋、内陆水、矿藏、土地、草原、森林、野生植物、野生动物、自然遗迹、自然保护区、人文遗迹、风景名胜区、环境安静、正常辐射水平和生态平衡等。对操作性不强条文作出明确解释、界定,才能使各级司法机关准确地定罪、量刑,制裁环境犯罪。在环境犯罪中增设危险犯。构建多元化环境刑事处罚体系。环境犯罪立法保护客体为环境和资源,可以设立以恢复、保护、再生环境、资源核心内容的刑罚体系。除继续采取自由刑、对法人实行双罚制以外,大幅提高环境犯罪罚金刑数额,并规定将罚金用于恢复和治理环境。增加资格刑。重视非刑罚手段的环境刑事责任实现方式,设置独特的环境犯罪中缓刑制度。

三、加强生态行政执法力度和司法保护执法、司法是法治建设的重要环节,是实现依法治国的重要保障。我国生态环境保护和建设一直以行政起主导作用,这是由执法活动的优势、生态环境的特点、生态环境的复杂性决定的。国家司法机关,以国家的名义行使司法权,处理污染环境,破坏自然资源的民事、刑事和行政等诉讼案件,为生态保护构筑起最后的保护防线,是我国生态保护建设不可或缺的重要力量。实现生态保护的法治化,必须健全执法、司法机制,加大生态执法、司法力度。

(1)进一步提高执法、司法机关及其工作人员的生态保护法律意识。执法、司法机关及其工作人员的法律意识水平直接决定着法被准确执行、适用,得以切实落实的程度。实现生态的执法、司法保护,首先就要提高执法、司法机关及其工作人员的生态保护法律意识。要增强他们对生态法律保护的责任感、使命感,使他们认识到环境被污染、自然资源被破坏、生态严重失衡对百姓、国家、社会乃至整个人类的严重危害;认识到对生态的执法、司法保护是一项神圣的事业,代表国家承担起对生态执法、司法保护既是重要职责,也是荣誉,大大地增强执法、司法机关及其工作人员重视生态保护的自觉性、主动性,以提高生态法律保护的效率。

(2)建立健全生态执法、司法保护组织体系。由于现实中环境、资源危机的迫近,生态失衡严重,使人们在该领域矛盾日渐增多、尖锐和突出,实践中该类案件发生会大大增加,执法、司法机关解决这类问题的任务会越来越加重。生态问题具有很强的专业性、复杂性,需要运用大量的自然科学知识。因此,在必要的情况下,国家执法、司法机关可以像法院设立知识产权庭专门解决处理知识产权案件一样,设立一个专门组织处理生态案件,以提高生态执法、司法保护的质量。

(3)执法、司法人员在执法、司法活动中,要倍加注意维护生态。无论是行政机关在行政管理过程中,还是司法机关处理各类案件时,都要十分注意自己的行为不要对生态环境造成破坏。尤其是在对案件的执行中,更要注意依法选择最佳方案,在能最大限度地保证不破坏生态的前提下使当事人的权利义务得到切实落实。可以将此要求作为判定执行人员工作质量、水平的一项标准。此外,执法、司法机关及其工作人员也要关心执法、司法工作的成本核算,减少或消除工作中的浪费现象,将执法、司法工作的成本尽力压缩到最低限度,这也应是生态执法、司法保护的题中应有之义。

四.提高公众守法自觉性法律必须被信仰,否则它将形同虚设。遵守法律是建设社会主义法治国家的必然要求。法治国家的最佳状态是国家的法律法规都能得到人们的自觉遵守,人们都养成依法办事的习惯。因此,实现生态的法律保护,公民、社会组织和国家机关都能自觉遵守生态保护法律,自觉保护生态是一个非常重要的因素。为此,一方面要增强公众的生态意识,即增强人们对生态的关心和尊重,增强人们参与生态保护的自觉性。另一方面要提高公众的生态法律知识水平。要让人们有较丰富的生态法律知识,熟知我国法律法规中有关生态保护的内容,把握其精神,理解透其含义和要求,才能做到知法、懂法并用法,依法来保护环境和自然资源,维护生态平衡。

五、完善生态法律保护监督机制法律监督是社会主义国家保证法被公正、正确贯彻执行的一项重要法律制度,是依法治国、建设社会主义法治国家的保证。一个国家如果没有严格、有力的法律监督,也就没有法治。实现生态保护法律监督,就要发挥我国国家机关、社会组织、人民群众、各政党以及新闻媒体监察和督导生态法治的建设和实现的作用,特别是监督政府是否严格贯彻执行生态保护法律,认真履行生态保护职责,监督司法机关是否依法严格惩罚破坏生态的行为。同时,建立起以检察机关为主体的公益诉讼制度一种特别监督程序,赋予检察机关提起公益诉讼的权力。

第三节完善公民环境权利与公众参与机制

一、公民环境权概述(一)公民环境权概念的提出公民环境权是指公民享有的在不被污染和破坏的环境中生存及利用环境资源的权利。环境权的具体主张是由德意志联邦共和国的一位医生在1960年首先提出来的。1969年美国密歇根州立大学一位教授以“公共信托理论”为依据,提出了公民享有环境权的理论。

1970年在日本东京举行了有13个国家参加的公害问题国际座谈会”,会后发表的《东京宣言》将公民环境权作为一种基本人权,在法律体系中确定下来。1972年联合国在瑞典首都斯德哥尔摩召开的“人类环境会议”上通过的《联合国人类环境会议宣言》提出:人人有在尊严和幸福的优良环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利。”(二)公民环境权的内涵环境权应该是公民的一项基本权利,是现代法治国家公民的人权。首先,环境权作为一项人权已为一系列国际法文件所肯定。除《人类环境宣言》明确宣布了环境权外,其他如((社会进步和发展宣言》、《内罗毕宣言》等都对环境权作了阐述。其次,环境权作为一项基本人权,其核心是生存权。环境是公民作为生物个体生存的基本物质条件和空间场所的提供者,是人类生存的必要条件,保护环境的目的在于保证人类的生存繁衍,环境权始终以环境作为权利媒体,要求实现人类价值观的彻底转换,是建立在人与自然和谐共处、相互尊重的基础上的新型权利。

二、我国公民环境权的现状(一)我国有关立法缺陷1.宪法方面早在20世纪80年代初,蔡守秋先生就指出我国法律有与环境权想联系的内容,如《中华人民共和国宪法》(1978年)的第一章第11条规定:国家保护环境和自然资源,防治污染和其他公害。我国宪法r26条规定国家保护和改善生活环境和生态环境,防止污染和其他公害”,这主要是阐明了国家的环保义务与立法目的,并未将公民环境权作为基本权利加以确认,没有实体权利性质,致使我国整个法律体系对公民环境权的保护呈现出一种低调的姿态,不可能实现对公民环境权的充分保护。只能从相关环境资源的立法中推导出公民环境权。

2.环境法方面从整体上看,我国目前有关环境保护的立法已初成体系,主要有《环境保护法》、((水污染防治法》-《森林法》、《草原法》、((大气污染防治法》等,但这一体系呈现出较强的政府管制型立法特点。虽然在《环境保护法》第6条、第11条第2款,《环境影响评价法》第21条中体现出了公民环境权的内容。但这一体系是建立在非持续发展模式的基础之上的,呈现出的特点是预防和救济少、管制多,过多地强调国家的环境保护权利和公民保护环境的义务,而忽视了公民的环境权利,具有鲜明的政府管制型特点。其缺陷在于,既不能有效地防患于未然,防止污染发生,同时公民的权利得不到有效的保护和救济。

3.行政法方面根据我国的法律规定,公民环境权的实现主要依赖于国家环境行政法治的保障。主要表现在公民的环境知情权的规定上缺乏强制性和具体性,对公民环境决策参与权的规定不够完善,以及现行法律对环境请求权规定存在缺陷。

4.民事法方面现行民事法律对公民环境权缺乏明确规定,对公民环境权的保护力度不够。在民法上,公民环境权受到侵犯时是依照((民法通则》第83条和124条的规定,即通过物权和债权的请求权来保护的。环境侵权有间接性,而我国<民事诉讼法》规定,只有与诉讼有直接厉害关系的人才有资格提起诉讼。这就限制了原告的诉讼资格,不利于保护环境侵害中受害人的合法权益,因为这样的原因而不能请求公力救济,对受害者是不公平的。

5.刑事法方面从我国目前公民环境权的刑事立法、司法现状看,关于环境权的刑事保障,集中在我国刑法“破坏环境资源保护罪”一节中对危险废弃物管理、森林破坏、水生生物保护、濒危物种保护等方面犯罪的规定及其落实,还远远不能满足保障公民环境权的需要。

6.程序法方面按照目前我国有关法律的规定,公民对环境侵权行为人不是都有起诉资格的。一方面是因为实体法中没有明确确定公民的环境权,另一方面是诉讼法中的有关规定也限制着公民的起诉权。如现行《民事诉讼法》和《行政诉讼法》就限制着公民的起诉权,而在((刑事诉讼法》规定的八大自诉范围里也找不到关于环境污染破坏可自诉的相关规定,因而环境权受损害的公民就不可能用《刑事诉讼法))来维护自己的环境权。

(二)公民环保意识淡薄,漠视环境权目前我国大多数人对于环境问题的客观现状缺乏一个清醒的认识,还有相当一部分的社会公民不愿意主动地去获取环境知识。由于公民环境权不是一种法定权利,只是一种自然权利,公众漠视其所在地区、国家的环境状况,漠视自己的环境权益的现象相当普遍。

三、我国公民环境权的实现形式公民环境权作为一项基本人权,公民环境权只有为立法所确认后才能从应有权利上升为法定权利,而且只有通过充分有效的实现方式和救济途径来保障,公民环境权才能成为公民的实有权利,为公民所真正享有。在我国目前的经济、政治、文化条件下,鉴于法律调整对权利保障和实现的基础性地位,我国公民环境权实现的途径也应当是通过立法和法律的完善调整来实现。

(一)完善各类立法,保障公民环境权1.宪法保障首先要在总纲中确认公民环境权的基本内容。其次,在公民的基本权利和义务一章中明确规定:中华人民共和国公民具有享受健康生活环境,合理利用自然资源的权利和保护环境洁净的义务。”只有这样,宪法规定的公民环境权才是一项独立的具体的权利。这会使环境权的法律保护获得更为具体明确、直接的宪法依据,并为其他部门法更为细致地规定公民在环境方面的权利与义务。

2.环境法保障环境法应当是我国公民环境权实现的基本法。在我国目前的法律中对行政机关的环境保护方面的权利和义务作了初步的规定,但过于强调政府在环境保护中的责任和公民的环保义务,对公民的环境权缺少规定。要改变这一政府管制型的模式,确保公民环境权的实现,应从以下几个方面:切实落实政府对环境质量负责的法律原则;政府的行政行为要以维护公民的环境权为首要的价值取向;政府适当介入环境侵权中为受害者提供必要的行政救助;具体规定公民的环境权利;立法应当体现可持续发展的思想。

3.行政法律保障(1)确认公民的环境知情权。

在法本位上确立民本位观,整个环境行政管理都应以公民的环境权利为中心。同时,行政主体必须树立真正的法治观,形成服从法律、信仰法律、尊崇法律的思想。教育公民,树立权利意识使环境意识深入人心。

(2)健全公民的环境请求权。

建立强有力的行政领导,实现环境行政的统一高效管理,积极解决行政主体权限争议和不作为。

4.其他立法保障(1)在刑法分则第四章侵犯公民人身权利、民主权利罪中增设“侵害公民环境权罪”。

所谓侵害公民环境权罪指侵害公民环境权情节严重的行为。在刑法中增设“环境保护自卫行为”,加强对公民环境权的充分保障。

环境保护自卫行为是为了使环境权免受正在发生的侵害而采取的制止、侵害的行为,它是基于实现环境保护自卫权而实施的一种行为。

(2)建立环境损害行政赔偿制度。

目前,我国尚未建立环境损害行政赔偿制度。应当建立专门的补偿基金。同时采取有限度的补偿制度,可以兼顾公民的环境权益和社会经济效益,有利于社会的稳定和发展。

(3)要放宽环境侵权案件的起诉资格。

环境民事诉讼中有起诉资格的原告,不仅包括与案件有直接利害关系的人,而且还要包括与本案有间接利害关系的人;在环境行政诉讼中有起诉资格的原告,除行政管理相对人以外,还应包括与该行政行为有利害关系的人,把轻微的环境侵权案件纳入刑事诉讼的自诉范围,并在相应的环境保护单行法中明确公民对造成环境污染、破坏的一切单位和个人有起诉权。明确环境公益诉讼的可诉性。

(二)从公民自身出发保障公民环保权1.提高公民的环保意识将保护环境纳入政府的工作目标与政绩考核指标,各级政府和环保主管部门的环境决策行为、经济环境行为和环境管理部门的监管工作,听取群众意见。政府将规划相关信息透明化,公开化,并通过听证会、讨论会、问卷调查等形式让公民参与到整个建设项目的立项、环境影响测评报告的制作过程中,达到充分行使环境监督的权力。

2.开展环保宣传教育利用新闻媒体和各种教育手段,开展环保宣传教育,让广大公众认识到公民环境权是个人权利和集体权利的高度结合,是个人利益、集体利益和整体利益、长远利益的高度统一,环境和资源不仅仅属于我们当代人,而且更应属于后代人,我们当代人不能一味地、片面地、不公正地甚至是自私地只是追求当代人的利益,而漠视子孙后代的生存环境。

3.建立环保性非政府组织。

行政规划中不可能听取每个个体公民的具体意见,在尊重公共利益的前提下,给公民自卫的权利来主动保护自己权利。公民自卫权利最好的表现就是组织形成各种非政府组织来反映社会上不同利益的呼声。非政府组织通过与政府平等对话,与其他强势资本对话,使公民各项基本权利包括公民环境权这种特殊的权利被得到重视与维护。

公民环境权的存在,要求人们必须对环境资源的价值进行多元考虑,合理分配不同利益团体对环境资源的价值需求。在行政规划中要确立以预防为主、持续发展的观念,促成政府与公民间的平等交流,构建现代公共治理服务理念。政府需要科学的精神,需要听取非政府组织的声音,将民意的表达纳入制度化的轨道。在此基础上,再逐步建立和完善我国的环保诉讼制度,最终较好地促进经济、社会和环境的协调可持续发展,促进人与自然的和谐相处。

第四节建立生态补偿机制

一、生态补偿机制概述生态补偿机制是以保护生态环境、促进入与自然和谐为目的,根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本,综合运用行政和市场手段,调整生态环境保护和建设相关各方之间利益关系的环境经济政策。主要针对区域性生态保护和环境污染防治领域,是一项具有经济激励作用、与“污染者付费”原则并存、基于“受益者付费和破坏者付费”原则的环境经济政策。

(一)生态补偿机制的缺失或不完善成为制约我国生态维护与建设的关键因素生态补偿是维护生态利益平衡的最后一道防线。虽然我国的生态补偿有所成就,但生态补偿机制仍落后于生态补偿实践的要求,不能满足新形势下生态维护与建设的需要。对生态资源的无偿使用与“搭便车”行为经济制约不足,刺激了恶意的“掠夺性”生态资源利用;同时挫伤人们改善生态环境的积极性,限制了公众对于生态建设投入的努力,直接导致了生态利益的失衡和生态状况的恶化。近年来,我国政府也明确提出,要尽快建立生态补偿制度。在一定的政治环境、经济发展水平与环境保护意识的催生下,生态补偿立法的必要性是显而易见的,生态补偿机制的缺失与不完善已成为制约我国生态维护与建设的关键因素。

(二)生态补偿不到位,生态利益失衡,滋生不满情绪,影响社会安定由于生态补偿法律和政策的不到位,我国生态建设中出现了现有法律无法解决的新的问题,发生了一种利益失衡、不公平状况,即生态建设者、保护者的投入无法得到回报,其权益得不到维护。这种不公平的现象发生在生态各个要素的领域,如森林、草原、湿地等领域,也发生在流域内上下游之间和不同地区之间。这样产生的利益失衡、不公平状况,容易导致生态维护与建设者的心理落差,滋生不满情绪,甚至影响社会安定。

(三)生态破坏严重,生态危机迫近,影响国家生态安全生态安全是国家安全的重要方面,如果生态安全问题不解决,不仅造成当代巨大的生命、财产损失、社会安定无法保证,还会造成生态问题的代际转嫁,给子孙后代带来不可逆的深重灾难,可持续发展便无从谈起。我国人口多,人均生态资源较少,且生态破坏严重。

生态破坏严重必然引起大自然的惩罚,近年来自然灾害频发,生态危机的迫近引起人们对生态安全的重视。在这种情况下建立生态补偿机制,以生态补偿促进生态维护与建设,不仅是为增强自身综合国力,确保国民经济和社会可持续发展创造重要条件,也是维护国家生态安全与世界生态安全,对全人类环境事业负责的精神状态与切实行动。

、构建生态补偿机制的理论基础(一)公平理论真正的和真实意义上的公平乃是所有法律的精神和灵魂。实在法由它解释,理性法由它产生。”但关于什么样的公平才是科学的公平观却一直没有达成共识。总体而言,就目前关于公平的争论,主要形成了三种公平观:第一种是起点公平;第二种是过程公平(即通过规则约束以实现过程公平,亦称规则公平);第三种是结果公平。

《环境法》意义上的公平主要是结果公平,即以现实的不平等为基础来建立公平体系,在承认市场主体资源禀赋差异的前提下,给每个主体以“相对特权”,追求结果大体公平。生态效益补偿理论的基石即在于公平理念,即利益共享、风险分摊、平等地分配利益、公平的承担责任、公平的履行义务,受益者或施害者公正地回馈或补偿受害者。从公平观的角度来看,建立生态补偿机制是在生态保护者和生态受益者之间寻求一种结果的平衡。

(二)公共物品理论根据是否具有竞争性和排他性,经济学上将物品划分为公共物品和私人物品。一般认为,公共产品是指这样一种产品,即每个人对它的消费都不会导致别人对该产品消费的减少。它有以下两个基本特征:非竞争性和非排他性。非竞争性是指对于一个给定的公共品,增加消费者消费该产品,不会引起产品成本的增加,或者说一个人对公共物品的消费并不削减可供其他消费者的消费量。非排他性是指某个人消费某种公共品时,不能同时排除其他人也消费这种物品。公共产品的两个基本特征使其自身很难排除他人染指其产生的不可分割的效益,这就使得公共产品使用过程中容易产生两个问题:公地的悲剧”(Tragedy of the commons)搭便车”(Free Rider)问题。

生态环境具有典型的公共物品的属性。一方面,作为公共产品的生态产品,由于消费中的非竞争性往往导致“公地的悲剧”,即过度使用,资源耗竭;另一方面,当环境恶化时只要有人付费来改善环境状况,那么所得的利益都是由公众一起来分享的,即其他人可以得到生态环境改善的收益而免于为此支付费用。这种情况下,个体对环境状况的改善支付代价所带来的惠益将由公众所分享,个体则面临着私益的受损。这就使得经济主体不愿主动为公共物品付费,而希望做一个“搭便车者”——由他人支付环境物品的消费成本自己来坐享其成。如此一来,现实中既没有人支付生态环境改善所付出的费用,也没有人愿意从事生态建设,导致渴望享受环境好处的人越来越多,愿意投资的人越来越少,势必出现资源耗竭、生态恶化。因此,必须建立一种补偿制度,给予那些为保护生态资源而牺牲自己利益的人们一定的补偿,同时调动他们从事生态建设的积极性,最终保证全体成员的利益不受损失。

三、构建我国生态补偿机制建立和完善生态补偿机制,必须认真落实科学发展观,以统筹区域协调发展为主线,以体制创新、政策创新和管理创新为动力,坚持“谁开发谁保护、谁受益谁补偿”的原则,因地制宜选择生态补偿模式,不断完善政府对生态补偿的调控手段,充分发挥市场机制作用,动员全社会积极参与,逐步建立公平公正、积极有效的生态补偿机制,逐步加大补偿力度,努力实现生态补偿的法制化、规范化,推动各个区域走上生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路。

(一)确立生态补偿的宪法地位宪法是我国的根本大法,而生态补偿是推进可持续发展的重要举措,所以只有明确生态补偿的宪法地位才能顺利实现可持续发展。

宪法关于生态保护的规定,是生态补偿的立法依据。在对生态危机的法律对策中,越来越多的国家把生态保护条款列入宪法。

我国《宪法》对生态环境的保护作了明确规定。((宪法》第9条规定:“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源,都属于国家所有,即全民所有;由法律规定属集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。国家保障自然资源的合理利用,保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”确立生态补偿的宪法地位主要是对生态环境的产权进行严格的界定。所以,建议对国家和集体所有的自然资源应在原所有权不变的前提下,应当尽可能的分散自然资源的经营权和管理权,将因生态保护所得的补偿直接分配给自然资源经营者和管理者,并建立起责权利相协调的竞争和激励机制。

(二)完善相关部门法由于我国各政府部门之间存在利益纷争,生态环境建设地区与生态环境受益地区之间的发展差距也在日益扩大,所以还需要建立一套生态补偿法律与非环境资源法的法律共同形成的法律体系。建议制定关于生态补偿的行政法规,使参与生态补偿工作的执法者的行为和行政执法过程受法律约束,这样不仅有利于实现生态补偿的程序化和法制化,还有利于提高政府补偿的效率。

对于《民法》,其作为保护财产的基本法,应建立适应生态补偿的物权制度。建议在特殊的生态功能区,如我国西部地区,实行特殊的物权制度,特别是土地、草原、山林、水面的所有权和使用权制度,如延长森林和草原的承包期,将承包权物权化等。

对于《刑法》,按照生态补偿的要求,主要是完善其立法目的,要从保护生命、健康和财产安全转向包括对生态系统的保护。如果法律中对破坏环境的处罚规定没有达到一定的威摄力,就难以预防破坏环境和生态的行为。而生态资源的效益在人类社会发展中起着举足轻重的作用,尤其是在环境问题日益成为全球问题的今天,其作用不容置疑。

(三)完善我国环境保护法,明确对生态补偿的规定《环境保护法》对生态环境保护明显忽视。目前,作为综合性基本法的((环境保护法》存在着结构性缺陷,其实际上是防治污染的法律,并没有明确规定保护自然资源的基本原则、基本制度和监督管理机制,关于生态环境补偿方面的规定更不够具体明确。由于当时的立法背景,((环境保护法》的基本原则、具体制度、法律责任等方面都偏重于污染防治,只规定了对排污行为所产生的外部不经济进行收费,而没有考虑对生态环境保护行为所产生的正外部性进行补偿。

因此,要对现行的《环境保护法》作必要的修改:对《环境保护法》的江法理念进行更新,引进生态保护的思想。将生态环境补偿制度上升为环境保护法基本制度的范畴,使国家生态环境补偿机制法制化。完善生态环境补偿制度的相关内容,增加保护自然资源和生态环境的比重,改变其偏重于污染防治的现状,从整体上对环境和自然资源进行综合保护和利用,强调环境生态功能的保护、恢复和整治。

(四)修改环境保护单行法,建立起一套生态环境保护与自然资源利用相统一的环境资源法律体系自然资源保护单行法对生态环境保护的力度不够。如:资源有偿使用原则未体现生态效益价值,对开发利用者应承担的保护环境的义务未作规定;有的单行法未将维护生态平衡作为其立法目的;有的法律立法措施过于抽象化,法规之间缺乏协调性,存在立法空白;另外有些规定法律偏重于经济利益,不利于生态环境保护。这些都在一定程度上影响了生态补偿的充分实施。

生态补偿法律应与其他环境资源法形成体系,建立起一套生态环境保护与自然资源利用相统一的环境资源法律体系,避免“头痛医头,脚痛医脚”的片面性,减少各部门法之间的适用冲突。对《森林法》、《草原法》、《野生动物保护法》、((水土保持法》等自然资源法已确立的生态补偿制度要进一步具体化、完善化,使之具有可操作性和科学性。对其它自然资源保护和污染防治法要增加生态补偿制度,尤其是生态补偿要融入《环境影响评价法》中,因为环境影响评价能解决和满足生态补偿融入环境保护实践所需各种条件,又具备独特的优势和便利。同时,修改环境保护标准中的某些环境质量标准和污染物排放标准,为生态补偿的顺利开展奠定坚实的技术基础。

(五)制定《生态补偿条例》针对目前我国具体的生态补偿办法、法律缺失的状况,应尽快加强关于生态保护和生态补偿的专项立法工作,从法律上明确各生态补偿主体及其义务、生态补偿责任、补偿形式、补偿标准的制定方法等等,对一些成熟的政策及时在法律上予以规范化,使之实质上具有法律的地位,使生态补偿有法可依,避免政府不合理的滥用补偿费用,并可以对市场机制下的生态补偿纠纷进行及时的处理,为生态补偿制度的规范化运作提供法律依据。

建议制定《生态补偿条例》,使这一制度以国家行政法规的形式确定下来。在条例中可以对生态补偿的目的、原则、具体制度、标准、程序、途径等以及补偿的主体、对象、范围、方式、法律责任等方面作出详细规定。

(六)充分发挥生态补偿政策的法律辅助手段作用现代行政法发展的一个重要趋势,是打破政府的政策与立法机关制定的法律之间的泾渭分明的状况,政策与法律相互渗透与配合,趋同作用,这在环境法领域更显特色。在生态补偿中,生态补偿政策的灵活性可以弥补法律的刚性与不足,且具有因地制宜的优势,它可以结合不同地区自然条件和经济社会发展水平、探索多样的生态补偿方式,使生态补偿能满足多层次和全方位现实或潜在的需求,可以成为推进生态补偿的法律辅助手段。

(七)加快建立环境财政把环境财政作为公共财政的重要组成部分,加大财政转移支付中生态补偿的力度。在中央和省级政府设立生态建设专项资金列入财政预算,地方财政也要加大对生态补偿和生态环境保护的支持力度。

为扩大资金来源,还可发行生态补偿基金彩票。按照完善生态补偿机制的要求,进一步调整优化财政支出结构。资金的安排使用,应着重向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜,优先支持生态环境保护作用明显的区域性、流域性重点环保项目,加大对区域性、流域性污染防治,以及污染防治新技术新工艺开发和应用的资金支持力度。重点支持矿山生态环境治理,推动矿山生态恢复与土地整理相结合,实现生态治理与土地资源开发的良性循环。采取以能代赈等措施,通过货币帮助或实物补贴,大力支持开发利用沼气、凤能、太阳能等非植物可再生燃能源,来保证休樵还植,以解决农村特别是西部地区农村燃能问题。

积极探索区域间生态补偿方式,从体制、政策上为欠发达地区的异地开发创造有利条件。加大生态脱贫的政策扶持力度,加强生态移民的转移就业培训工作,加快农民脱贫致富进程。

加大支持西部地区改善发展环境力度。支持西部地区特别是重要生态功能区加快转变经济增长方式、调整优化经济结构、发展替代产业和特色产业,大力推行清洁生产,发展循环经济,发展生态环保型产业,积极构建与生态环境保护要求相适应的生产力布局,推动区域间产业梯度转移和要素合理流动,促进西部地区加快发展。

(八)完善现行保护环境的税收政策增收生态补偿税,开征新的环境税,调整和完善现行资源税。

将资源税的征收对象扩大到矿藏资源和非矿藏资源,增加水资源税,开征森林资源税和草场资源税,将现行资源税按应税资源产品销售量计税改为按实际产量计税,对非再生性、稀缺性资源课以重税。通过税收杠杆把资源开采使用同促进生态环境保护结合起来,提高资源的开发利用率。同时,加强资源费征收使用和管理工作,增强其生态补偿功能。进一步完善水、土地、矿产、森林、环境等各种资源税费的征收使用管理办法,加大各项资源税费使用中用于生态补偿的比重,并向欠发达地区、重要生态功能区、水系源头地区和自然保护区倾斜。

(九)建立以政府投入为主、全社会支持生态环境建设的投资融资体制建立健全生态补偿投融资体制,既要坚持政府主导,努力增加公共财政对生态补偿的投入,又要积极引导社会各方参与,探索多渠道多形式的生态补偿方式,拓宽生态补偿市场化、社会化运作的路子,形成多方并举,合力推进。逐步建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿和生态建设投融资机制,积极引导国内外资金投向生态建设和环境保护。按照“谁投资、谁受益”的原则,支持鼓励社会资金参与生态建设、环境污染整治的投资。积极探索生态建设、环境污染整治与城乡土地开发相结合的有效途径,在土地开发中积累生态环境保护资金。积极利用国债资金、开发性贷款,以及国际组织和外国政府的贷款或赠款,努力形成多元化的资金格局。

(十)积极探索市场化生态补偿模式引导社会各方参与环境保护和生态建设。培育资源市场,开放生产要素市场,使资源资本化、生态资本化,使环境要素的价格真正反映它们的稀缺程度,可达到节约资源和减少污染的双重效应,积极探索资源使(取)用权、排污权交易等市场化的补偿模式。完善水资源合理配置和有偿使用制度,加快建立水资源取用权出让、转让和租赁的交易机制。探索建立区域内污染物排放指标有偿分配机制,逐步推行政府管制下的排污权交易,运用市场机制降低治污成本,提高治污效率。引导鼓励生态环境保护者和受益者之间通过自愿协商实现合理的生态补偿。

(十一)为完善生态补偿机制提供科技和理论支撑建立和完善生态补偿机制是一项复杂的系统工程,尚有很多重大问题急需深入研究,为建立健全生态补偿机制提供科学依据。例如,需要探索加快建立资源环境价值评价体系、生态环境保护标准体系,建立自然资源和生态环境统计监测指标体系以及绿色GDP”核算体系,研究制定自然资源和生态环境价值的量化评价方法,研究提出资源耗减、环境损失的估价方法和单位产值的能源消耗、资源消耗、三废排放总量等统计指标,使生态补偿机制的经济性得到显现。还应努力提高生态恢复和建设的技术创新能力,大力开发利用生态建设、环境保护新技术和新能源技术等,为生态保护和建设提供技术支撑。

确保知情完善司法,公民环境权需被尊重20121026日,第十一届全国人大常委会第二十九次会议闭幕,在随后举行的常委会专题讲座中,环保部原总工程师、中国环境科学学会副理事长杨朝飞主讲“我国环境法律制度和环境保护若干问题”。据介绍,自1996年以来,环境群体性事件一直保持年均29%的增速,其中2011年重大事件比上年同期增长120 010,但通过司法渠道解决环境纠纷的比例不足1c70

借由此次专题讲座所透露出的数据、所窥见的现状,公众或可收罗梳理近些年来曾引起广泛关注的不少环境事件,及其对官民沟通与社会治理所产生的深刻影响。环境工程关涉重大公共利益,而社会公众也逐渐增强了自身环境权益保护的观念,这种权利观念已然成为法治国家公民权利主张的重要组成部分——公民环境权。

公民环境权,是基于生存权这一最基础人权主张延伸出的权利诉求,它包含了人类对环境的合理使用、环境保护的相邻权等多项内容。1972年召开的联合国人类环境会议通过的会议宣言,将其表述为“人人有在尊严和幸福的优良环境里享受自由、平等和适当生活条件的基本权利”。具象化到最细节、最平凡的生活体验,它是干净的饮用水,是不被污染的空气与土壤,是人群居住不可或缺的环境安全保障。

目前,环境信息公开制度尚不健全,相关法律规范不明确,环境保护规定过于原则抽象,操作性不强,难以满足公众需求”,而这也正是近日全国人大常委会专题讲座所选取和直面的主题。社会治理层面的公共产品供给,无法跟上公民权利意识的觉醒速度,而在环境事件发生后,公民选择司法途径解决环境纠纷的比例并不多。数据显示,十一五期间,我国环境信访30多万件,启动行政复议程序的仅有2614件,而行政诉讼则更少,只有980件,刑事诉讼只有30件。杨朝飞认为,环保官司难打是主要成因之一。

毋庸讳言,环境案件从立案开始,便遭遇诸多限制,到目前为止并未得到制度层面的有效解决。20129月修改的((民事诉讼法》,新增公益诉讼条款,其中包括污染环境类公益案件的内容,但几乎与之同时进入修改程序的((环境保护法)),却未将“环保公益诉讼”写入草案。从公民通过司法途径寻求环境权益所遭遇的现实与制度困境,或可体会公民不用法律维权的原因所在。

需要进行逻辑倒推的是,在环境工程演化为环保事件、尚未走到诉讼程序的漫长时间段中,环境议题从动议到决策,僵化、保守的决策程序与难以被有效保障的公民知情与参与,亦是个中争议激化的关键诱因。不信任司法的前因,是对政府职能行为的不信任,不选择司法解决的一个社会心理障碍在于,人们对相关环评程序、社会意见征询程序的形同虚设感到普遍忧虑,且这种忧虑日益提前发酵。更何况,即便是公民意见曾经激烈表达,在巨大的商业利益和诱人的政绩数据面前,公民环境权益恐仍旧无力。有报道称,曾引起广泛关注的某化工项目,彼时曾宣布项目停产搬迁,但日前有媒体报道证实,该项目“仍正常生产”,且后期又投入新的产能。

在各地发生的环境公共事件中,环评程序被虚置、民意反馈无法有效影响决策的情形已非局部个案,更何况,在环评程序未启动、特定民意征询未开始的时间,城市重大环境工程的动议伊始,公民的知情与参与便原本应当有介入的渠道、表达的平台。我们说什么,民众都不信”,此种官员困惑正是近期广州某主题论坛所选择的议题。有学者在论坛上直言,涉及公共安全健康问题,政府不应总是站出来拍胸脯打包票说“这是绝对安全的”。权力站在公众立场,从一开始就把问题付诸公议,正如“@人民日报微博所言,要让解释跑在质疑之前”,无论政策颁布还是工程上马,百姓有质疑,政府就有义务解疑释惑,不然工作就有阻力。更给力的,更真诚的,应让解释跑在疑惑之前。唯有如此,政府用心才能获得理解,政府远图才能获得支持。回应民意,永远莫说‘只能这样’,而要多想‘还能怎样’。”探讨重大环境事件频发的破解路径,尤其需要呼吁和倡导政府决策的理性、公心,给“坐下来,谈一谈”创造条件。对公民知情和参与得从根本上尊重,而非仅个别程序环节的应景。公民环境权益的伸张,不仅是一城一地的得失,法对人的关怀,亦不独局限于诉讼一域,还必然包括对权力的羁束。确保权力与利益的切割,确保其能与公众一道,从今天起关心水、土壤、空气、蔬菜与粮食。

(资料来源:《南方都市报》,20121028日)

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